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大数据时代环境治理的变革

摘要：环境治理目前存在治理主体间信任缺失、沟通机制不健全、政府主导惯性强等问题，传统的治理方法已经不能满足当前的治理需要以及公众对环境治理的期盼。随着信息技术革命的爆发，大数据逐渐走进人们的视野，成为当今最重要的生产力之一。大数据本身也成为了环境治理的一大突破口，能够弥补传统环境治理的不足。在大数据的帮助下政府能够完成对环境风险的预防，实现环境协同治理，提升对公众环境治理的认同。因此，大数据时代环境治理要注意制度的顶层设计，政府要主动吸纳社会力量参与环境治理，要优化环境治理智慧化的人才培育机制。

关键词：大数据；环境治理；协同治理

1问题提出

20世纪中期启动的信息革命对人类社会产生了巨大的冲击，作为信息革命的产物，大数据就是当今世界最先进的生产力，其具有催生社会变革的能量，将是下一个社会发展阶段的“石油”、“金矿”。随着数据化开发、处理技术的成熟，人类的认知在不断地被刷新，生活方式、行为方式、思维方式也都在悄然改变。数据革命将会给人带来两方面的影响，即：效果性影响和范式性影响。在效果性层面带来工作效率提高、预测精准过程再现等显性变化，在范式性层面对作为上层建筑的政治、经济、社会和法律的治理结构带来长期的渐进性变化。概而言之，大数据时代人类社会将受到的影响是立体化、全方位、多层次，既有短期可见的技术革新，又有预期发生的结构性变革。

党的十九届四中全会明确提出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑”的社会治理体系，高度重视科技对制度、体系的影响，提升城市治理的科技化与智慧化。城市大规模人口的流动、集聚，加剧了环境治理的复杂性和难度。城市风险既有自然风险，又有人为风险；既有客观性风险，又有主观性风险；既有制度性风险、又有技术性风险。风险结构的复杂性，多层性，叠加性对环境治理提出了更高的要求。传统的人防、物防及其治理机制已经无法满足目前环境治理的需求，治理的范式急需借助大数据、云计算、物联网来进行变革。而环境治理作为社会治理体系的组成部分，大数据将会是其一大突破口。

大数据对环境治理的影响，目前学界已有了一些研究成果，但是社会学、管理学方面的居多。董海军提出环境治理是一种复合型治理，而“互联网+”可以通过对海量的数据进行挖掘，进而迅速做出研判，使得这种复合型治理变得高效。并且从治理理念上面进行转变，这样可以突破“互联网+”环境治理面临的困境。陈潭等指出运用大数据对城市生命线进行管理，不仅可以提供适当的政策建议和工具选择，还可以为未来城市生命线的管理指明发展方向和提供行动纲领。大数据时代的城市生命线管理，必须建立完善的城市生命线公共数据平台、确立大数据驱动的城市生命线系统容量、建构大数据驱动的生命线系统应急管理体系。大数据驱动城市生命线管理走向法治化。郑少华等指出正是因为环境大数据的出现和快速发展，使环境治理走向了环境“智理”的新时代。受环境大数据技术的影响，环境法治将会出现一些变革。在肯定环境大数据带来的积极影响的同时，郑少华等人认为要特别重视环境大数据有可能带来的问题：比如加剧环境非正义、导致环境不公平、侵犯隐私权等。方印等认为运用环境大数据可以极大促进环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度以及限期治理制度的完善和有效执行；环境法治研究应用大数据应遵循国家利益至上、合理使用和权利保护相结合、科学真实有效等基本原则。方印等认为目前国内对环境大数据应用于环境治理领域主要停留在管理与技术领域，较少涉及将大数据与环境法治相融合。大数据在中国环境法治领域的运用存在较大的价值，但也存在一定的现实困境，指出要从立法、执法、司法、守法四个方面有效提升数据利用；要按资源类别建立数据库，企业要加入平台建设，政府要着重处理保密数据；要加强数据人才培育。邓可祝指出环境大数据会促进环境规划向精准规制、反身性规制、整体性规制的方向发展，有利于提高环境规制的效率。大数据时代的到来对环境治理是一个比较大的冲击，学者们对大数据时代下环境治理的困境以及前景也都做了深刻地剖析以及展望，但是相关文献中有关于大数据与环境治理的耦合点定位的还不够准确，关于大数据背景下环境治理的价值、意义、发展困境还未给出明确回答。

大数据运用到环境治理中将有利于实现包容性环境治理，改变原来环境治理的模式，创造一种更高效的模式 。因此，本文继续讨论大数据背景下的环境治理仍具有更高的现实和理论意义。本文旨在找出大数据对环境治理的价值，解决治理主体间信任缺失、沟通机制不健全、政府主导等问题，推进环境治理体系的重构。

2大数据对环境治理的价值

大数据的特征被称为“5V”，即：体积大、速度快、多样性、准确性和价值性。这里的体积大、速度快是指随着最近技术的进步，可以快速生成的大量数据。多样性是指不同格式的不同数据源的混合，包括：非结构化数据、半结构化数据和结构化数据。准确性是指某些数据固有的不可预测性，需要对大量数据进行分析以获得可靠的预测。而价值性是指一个人可以通过提取或转换数据，从而获得经济上有价值的见解或利益。“大数据”之“大”，并不仅仅在于“容量之大”，更大的意义在于：通过对海量数据的交换、整合和分析，发现新的知识，创造新的价值，带来“大知识”、“大科技”、“大利润”和“大发展”。大数据思维和大数据应用的发展给环境治理提供了技术支撑，同时也促进了环境信息的良性互动、沟通，实现了环境治理决策从经验决策到数据决策的转变。大数据运用到环境治理中已经成为世界的流行趋势。

2.1大数据有助于完成对环境风险的预防

风险治理理论的原则是风险预防，中国从2003年“非典”之后，才开始系统重视风险的预防，并逐步完善相关法律法规。能够实现对环境风险的精准预测，做好应急准备，是实现环境治理高效的有效手段，“数据的外部性”就可以实现治理“高效率”。比如，这次新型冠状病毒疫情爆发之初，通过出行大数据发现共有五百万人离开武汉，用数据清洗、数据挖掘等技术迅速分析出来这五百万人的具体动向，有70%的人在湖北省内流动，30%在湖北省外流动。流入的这些地市通过这些数据比较精准地对疫情进行风险预警、风险预防，这就是“数据外部性”。

数据的作用完全会超出其最初收集者的想象，也完全可能超越这个信息系统设计的目的。也就是说，一组同样的数据在不同的情况下，不同的维度中可能会产生不同的价值和效用，如果不停的组合开发利用，可能会发现更多新的维度，数据的能量和价值就会不断地扩大。我们日常生活会产生大量的数据，这些数据一直处于流动、在线的状态，可以说是像空气一样环绕在我们周围，每一组数据都存在大量的外部性，都会产生不同的预防价值。大数据思维把每一个数据都视为一个节点，无限次地与网络间关联数据形成裂变式传播路径，其间的关联状态实则蕴含着风险扩散的无限可能性。对公众在微信、微博、出行、饮食、通话上产生的半结构化和非结构化信息进行数据挖掘、数据爬取、数据清洗、数据分析等，利用其外部性挖掘出这些信息具有的核心价值，从而进行更精准的风险预测。这样最终实现对重大危险源，重要预警目标的智能化检测，构建起一个城市环境风险事件的大数据分析模型和运行系统，自动生成大量可视化的风险治理数据。

2.2大数据有助于实现环境协同治理

环境风险具有很强的不确定性、突发性、复杂性，国内外环境治理的经验都表明政府在处理环境风险的过程中处于核心和主导地位且起着不可替代的作用。在传统的环境治理中，政府一贯表现是权力集中、管理全面、权威绝对，但是在大数据时代的环境治理中这些却成为了政府的劣势所在。大数据运行的三大核心即：大数据、算法、算力，政府在这三方面均不占有优势。

首先，从占有维度方面来看，政府是掌握着大量的公众信息以及环境信息，但是这些数据都是一些结构化数据、静态数据。对于公众利用社交软件、出行软件、订餐软件、支付软件等产生的半结构化数据、非结构化数据都不能掌握，而往往是这些实时动态数据更容易对环境风险事件进行动态检测、实时反馈、预测、预警。这些实时动态的数据是掌握在互联网企业手中，政府想要精准预测环境风险，就必须将结构化数据与互联网企业的半结构化与非结构化数据相结合。其次，政府相较于一些大型的互联网企业大数据人才是缺失的，在大数据的应用与开发过程中处于被动地位。再次，政府受到不同层级之间、不同条块之间权利分割与数据壁垒的影响，跨部门、跨层级、跨区域的数据开放共享难以实现，给政府单向度地治理环境风险增加了难度。

基于环境风险的不确定性和复杂性，除了需要完善政府纵向权力体系之外，还需要在大数据的帮助下强化不同地区的政府之间，政府不同部门之间、政府与企业、政府与社会公众之间的数据开放与共享，更要强调大数据对于完善政府主导的多元参与、协同合作的机制的帮助。这样一来，才能凸显社会主义体制“集中力量办大事”的优势。

2.3大数据有助于提升对环境治理的认同

环境风险是一个新型风险，不仅仅是一个客观存在，还是人类对风险的价值认知和主观建构。环境治理问题形成于近代环境问题突出的社会背景，以风险社会理论建构起的风险治理理论扎根于风险的认知。风险认知的根本在于信息的获取，而数据就是信息的载体，对数据进行深度提炼进而得出有价值的信息。专家学者和公众对于PX项目的建设持不同的态度的原因在于两者对于风险的认知不同。专家掌握了大量关于风险的信息，有专业的知识作为支撑，能够用相对理性的态度对待环境风险。但是普通民众掌握的环境信息很稀少，信息获取也很困难。面对未知的风险，对于项目有限的认知再加上本身对于风险的恐惧，使得民众不能正确认识甚至是夸大风险。

大数据通过对社交媒体上公众对于风险的诉求、利益的表达、情绪的宣泄等进行数据挖掘、数据整合、数据分析等，利用算法能够准确分析出公众对于风险的态度，以及公众的利益需求，再将这些信息反馈给政府以便其调整策略达到各个利益主体的利益平衡。环境治理不能以损害一方利益来满足另一方的利益，因此要让公众同意环境决策，认同环境治理。运用大数据、区块链、人工智能等技术能够推动公众、企业、社会组织参与环境风险治理，促使公众更好的理解、认同和监督政府环境治理的政策和措施，激活公众参与环境治理的动力和活力，提升公众对于环境治理的认同，保障环境治理中的分配正义和过程公平，实现大数据“工具价值”和“理性价值”的统一。

3大数据时代环境治理的变革

3.1完善环境治理制度的顶层设计

贝克在《风险社会》一书中特别强调要关注技术和制度引发的风险，认为这是相对于传统意义上风险的一种革命。大数据作为一种新型的信息技术，具有传统技术不具备的虚拟性、隐蔽性、科技性等特征。其本身就蕴含着不确定性、技术性等风险，因此亟需完善环境治理的相关法律法规，健全大数据、云计算等技术的法律法规。目前，大数据在我们国家的得到了较高的重视，但都是以政策的方式落地的。2016年3月17日，《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》正式发布，纲要明确了大数据的作用与政府大数据的应用领域；2016年原环保部印发《生态环境大数据建设总体方案》，方案明确了环境行政的大数据的整体发展方向。政策固然是具有灵活性的优点，但是政策同样具有位阶较低、刚性不足、任意性较强的弱点。大数据战略在环境治理中的形成，有赖于刚性较强的法律法规的保障。基层的科学探索，是需要顶层制度的融入，尤其是法律制度的顶层设计接纳。宋华琳教授认为:中国大陆已经意识到政府数据开放的价值，但是当前在数据立法上跟进迟缓，相关数据建设的法律法规依旧没能被提上日程。

环境数据质量的问题一直是大众广泛关注的，也一直是备受诟病的，数据造假、数据篡改等问题屡见不鲜，即使是官方公布的数据有时候也会存在不真实的问题。对此，可以借鉴纽约城市环境治理的智慧化法治保障机制。2012年2月，纽约市颁布了《开放数据法案》，将政府数据大规模开放纳入了立法，除了涉及安全和隐私的数据之外，政府及其分支机构的数据都必须向公众开放；发布世界上第一套全面的智慧城市指导方针，以确保智慧城市技术的标准化、规范化和科学化，逐步实现环境治理的法治化。大数据背景的环境治理，要以法制化的形式进行统筹规划。基于此经验借鉴，对于解决数据质量问题的具体而言：一、完善法律，保障刚性实施。在《中华人民共和国环境保护法》第六章中需要明确规定数据造假的法律责任。法律完善到位，才能具备环境治理的条件。二、明确数据开放的标准。在数据开放过程中，政府和企业经常以涉及“国家秘密”和“企业商业秘密”为由拒绝公开，可以借鉴纽约市经验，以法律规定明确政府、企业数据开放的标准、范围、内容、格式、程序等。三、政府、企业必须严格遵守各项规定，坚守自己的工作底线，维护数据真实性。四、要从根本上加大监管力度和惩罚措施，对于数据造假的行为严惩不贷。制度的落实才让法律的制定和完善有了意义，才能实现良法善治。

技术治理在对环境治理形成巨大拉动效应的同时，也暴露了很多问题，数据质量的问题只是其一，还有就是数据泄露的问题。在数据泄露方面，一方面，无论政府还是企业都应该注意自主创新，要用科技打造自身过硬的品牌；另一方面，还要建立公共大数据信息开放平台和保护信息安全的机制，打开数据黑箱，防止环保数据被不当利用，切实维系好数据安全。

3.2完善环境治理中的公众参与

大数据作为一个复杂且新兴的技术，再加上环境治理的不确定性、复杂性、困难性，使得任何一个单一的社会主体都不能具备解决所有问题的全部能力。政府集中的权力背景下难以吸纳更多社会力量参与到环境治理中，但是，不能忽视的一点是社会企业和社会大众是社会的一员，他们对于当今瞬息万变的社会有着最直观的感受以及最真实的想法，对于环境治理更有发言权。再加上我国很多与环境相关的数据信息属于保密状态，一般的社会公众或企业难以获取。这都或多或少导致社会民众对环境不利的基础数据缺乏整体上的把握和理解，而且也给规制主体和相关研究者的工作带来信息上的失衡。此外，在我国经济较为发达的上海、深圳、杭州等城市，高科技产业都是积极地参与到环境治理中，效果及其显著。

因此，政府应该建立“多主体，强联合、高效能”的环境治理模式，注重公民（包括社会组织）、企业的参与以及意见的表达，要建立有效的激励机制，引领公众、企业贡献有价值的环境信息，具体做法有以下三点：一是充分利用“互联网+”的思维，要调动社会和市场的力量建设数据库和数据中心平台，在这方面可以借鉴杭州“智慧城市”的建设经验，让市场主体参与到环境治理中来，将环境信息收集等工作外包出去，增强企业提供信息服务的能力，增加公众参与数据开发、挖掘的兴趣。二是在政府主导下打造统一的环境数据平台，由各级政府以及各个企业按照统一的数据标准将数据上传至平台，解决公众查询数据难的问题。公众基于专业知识的匮乏，很难对一些环境数据理解的十分透彻。因此，环境数据平台不仅要向公众提供数据查询功能，还要向公众提供数据分析功能以及公众与政府之间、公众与企业之间、公众与公众之间的环境信息交流功能。三是要通过政府的宣传教育，把环境数据开放的政策取向传播给公众，通过具体、详细的数据调动其参与环境治理的积极性，进而培养其进一步挖掘环境数据信息的热情。在这个过程中，政府要注意宣传的方式和力度，“劝诱式宣传”要代替“命令式宣传”。

3.3完善环境治理中的人才培育机制

一是加大数据、人工智能等信息技术人才引进。大数据人才是当今竞争的关键因素，是推进环境治理智慧化的重要支撑，全国各地都纷纷出台各种福利政策来吸引大数据人才。东京、纽约的环境治理方面都聚集了大量的信息技术人才，他们不仅进行数据开发，还对环境治理智慧化项目跟进。在此可以借鉴新加坡的经验，设立专门的信息化、智慧化的人才发展基金，用于信息化、智慧化专业人才的引进、培养和鼓励。二是加大培训力度，培养综合性人才。紧跟大数据在环境治理中的需要，培养出一批既掌握管理、法律、经济等专业知识，又具有互联网思维和技术的人才。地方政府除了可以将目光放在高科技企业的数据人才上面，还可以与高校或者科研机构展开合作，联合培养大数据人才。三是注重对大数据人才的激励考核。注重对基层信息化人才的激励考核，设计科学的薪酬奖励机制和考核监督机制，以此来激发其工作热情。

环境作为一种公共产品，它具有很强的公众属性，具有明显的外部效应，这就决定了环境治理涉及到多元主体，因此在环境治理过程中需要多元主体的利益协调和沟通。毫无疑问，互联网的高速发展以及大数据技术的出现，使得环境治理迈向了“智慧治理”时代。当前，环境法领域大数据的运用还处于起步阶段，运用大数据构建“环境治理共同体”，实现各个主体的利益协调和多于沟通，将是未来环境治理的突破口。

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